地方政府倒賣土地貽害無窮

——“向高房價(jià)宣戰(zhàn)”系列文章之五

2009年對于中國經(jīng)濟(jì)是一個(gè)“危機(jī)”年，毋寧說是對于大部分工業(yè)、服務(wù)業(yè)而言的。對于房地產(chǎn)、建筑、鋼鐵、水泥、工程機(jī)械行業(yè)而言，2009年是一個(gè)大豐收的年景；對于歷來逃避在商業(yè)范疇之外的地方政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)而言，2009年是有史以來最輝煌的一年。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年11月23日，前20名城市土地出讓金達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的6432億元，為上述城市2008年全年土地出讓金總額的2.08倍。其中，上海以821億元的土地出讓金收入名列全國第一，杭州以713億元位列第二，北京以639億元排位第三，均超過了“地王”頻現(xiàn)的2007年的土地出讓收入。

從全國來看，2006年全國土地出讓金收入約為7000億元人民幣，2007年猛增至1.3萬億元人民幣，其中，招拍掛出讓土地收入超過9000億元人民幣，同比增長約6成。2008年，房地產(chǎn)市場走勢低迷，土地市場降溫，但全國土地出讓總收入仍高達(dá)9600多億元?？紤]到2009年二、三線城市地產(chǎn)市場開始趨熱，用前20位城市的增長率類比全國城市2009的土地出讓金收入，屬于比較保守的，估計(jì)至少在2.22萬億元。如果再加上2009年國內(nèi)商品房新房4.57萬億元的銷售額，我預(yù)計(jì)2009年房地產(chǎn)業(yè)全行業(yè)的銷售額可能達(dá)到6.8萬億元，占2009年33.91萬億元的GDp預(yù)估值的20.05%。

中國地方政府出讓土地的最大弊病在于，地方政府手中普遍缺乏土地，土地出讓的來源在于已有明確產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)現(xiàn)有用地單位及個(gè)人。地方政府利用修改城市建設(shè)規(guī)劃，以公共利益為借口，依據(jù)臭名昭著的、嚴(yán)重侵犯人民生命財(cái)產(chǎn)安全的《國務(wù)院城市房屋拆遷條例》，借助警力、工程車輛、黑社會(huì)等殘忍手段，摧毀并占領(lǐng)居住在那里的城鄉(xiāng)居民的土地，再以“交接棒”的方式將土地出讓給壟斷經(jīng)營的房地產(chǎn)開發(fā)商手中，任由開發(fā)商就地加價(jià)賣給名義上就屬于城鎮(zhèn)居民所有的城鎮(zhèn)土地。這屬于典型的“把全體人民的土地高價(jià)賣給全體人民”的掠奪行為，是對《憲法》中保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和城鄉(xiāng)土地公有制的悍然否定和侵犯。

由于不合理中央地方分稅體制，中央方面希望地方政府開辟新的財(cái)政資源。于是侵占并倒賣土地，就成為地方政府獲取財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，絕大部分城市政府的土地出讓收入，已經(jīng)占到地方財(cái)政收入的一半以上。有政府官員信誓旦旦地宣稱，政府所獲土地出讓金是為公共利益服務(wù)的，出讓有理。這里姑且不去和這些官員討論什么是“公共利益”，筆者認(rèn)為，即便賣地所得全部用于公益項(xiàng)目，地方以壟斷方式囤積、出讓土地亦不可取。根據(jù)我多年研究的判斷，政府賣地是造成如今高房價(jià)的重要推手之一。

以北京廣渠門外的10號(hào)地塊為例，地價(jià)拍價(jià)10億元，樓面地價(jià)每平方米達(dá)到了15000元。這個(gè)價(jià)格超過了當(dāng)時(shí)周邊地區(qū)的商品房的價(jià)格。拍賣的結(jié)果就是導(dǎo)致周邊地理位置相近的地塊，不管原來從政府手中拿地的成本是多少，都無一例外地靠近10號(hào)地的價(jià)格了。由于土地的聯(lián)動(dòng)和比價(jià)效應(yīng)，這就使得整個(gè)城市產(chǎn)生了虛高的地價(jià)泡沫。所以，在地方政府壟斷土地出讓的體制下，無論賣地所得是怎么使用的，土地拍賣對整個(gè)城市地價(jià)和房價(jià)的推高，是實(shí)實(shí)在在的。

在我看來，城市土地拍賣機(jī)制直接推動(dòng)了整個(gè)城市地價(jià)和房價(jià)體系的重構(gòu)。在商品房市場供不應(yīng)求的條件下，政府拍賣土地的行為，極易引起整個(gè)城市地價(jià)的連鎖上漲。用“帳篷效應(yīng)”來形容地方政府土地出讓形成的泡沫，可能是非常形象的。某一地價(jià)漲起來了，如同帳篷的一個(gè)點(diǎn)高了，其他點(diǎn)也隨之而上，但很多地方還是空的，就是地產(chǎn)泡沫。可以說，在賣方市場的情況下，政府土地拍賣是高房價(jià)的根本推手之一。今年以來，天量信貸資金推動(dòng)的流動(dòng)性泛濫，開始向二三線城市住房滲透。由于這些城市房價(jià)與一線城市相比估值過度，吸引了投機(jī)資金的關(guān)注。這些事例說明，在流動(dòng)性過剩的情況下，一線城市的地價(jià)、房價(jià)被推高后，也容易引起二三線城市的房價(jià)和地價(jià)的上漲。

2009年6月底，國土資源部首次正面回應(yīng)“地價(jià)推高房價(jià)”爭論，調(diào)查的結(jié)果是全國地價(jià)約占房價(jià)23%。國土資源部的結(jié)論在社會(huì)上引起了巨大爭議，原因在于地價(jià)并由開發(fā)拿地的歷史成本決定，而是由市場決定的。還以廣渠門外10號(hào)地塊為例，拍到10個(gè)億后，旁邊同樣面積的地塊即便歷史成本為1000萬甚至100萬，都有可能跟著漲價(jià)到10億元，這時(shí)候再拿歷史成本做對比，就已經(jīng)毫無意義了。由于現(xiàn)行土地制度漲價(jià)歸持有者所有，在整個(gè)地價(jià)體系已經(jīng)發(fā)生了根本變化的情況下，國土資源部簡單地以歷史資料來推脫土地出讓制度的責(zé)任，完全不具有說服力。

政府收儲(chǔ)、出讓土地的行為，還容量滋生了腐敗，直接危害民生。在多數(shù)地區(qū)，城市建設(shè)規(guī)劃可以隨意修改，由此變成了掌權(quán)者和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀侵犯城鄉(xiāng)居民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要工具。一般的情況，開發(fā)商拿到土地后，第一步就是先做規(guī)劃調(diào)整，提高容積率或者建筑面積。只要是開發(fā)商看重的地塊，不管是屬于農(nóng)村集體的，還是由城市居民占有的，政府都可以通過修改城市規(guī)劃的手段，通過強(qiáng)行拆遷，強(qiáng)制低價(jià)獲得土地權(quán)屬，再由地方政府和開發(fā)商瓜分土地增值利益。這種以公共利益為借口，以城市規(guī)劃為工具，對居民用地進(jìn)行強(qiáng)行拆遷的過程中，導(dǎo)致拆遷過程中的沖突愈加激烈，群體性事件越來越多。

土地出讓弊病如此之大，中央政府為何少有遏制？主要在于分稅制使得稅源向中央集中，地方政府的事權(quán)大、財(cái)產(chǎn)小，中央政府為免地方政府要求重新分稅，默許甚至縱容地方賣地生財(cái)。有了中央政府這個(gè)荒唐的“尚方寶劍”，地方政府在征收土地趾高氣昂、神氣十足，哪怕你老人重病在床不能移動(dòng)，哪怕你汽油淋身焚身自亡，哪怕你媒體吵吵嚷嚷，只要能給我地方政府帶來財(cái)政收入，只要能為黨政官員在GDp考績中帶來好處，殘害、犧牲人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，就成了這些執(zhí)政者一擁而上的不二選擇。

怎樣解決地方政府土地財(cái)政帶來的嚴(yán)重弊??？一方面需要推進(jìn)城鄉(xiāng)地權(quán)的一體化，地方政府退出商業(yè)性開發(fā)的土地交易市場，專門從事城市規(guī)劃等公共管理活動(dòng)；對于政府手中已有土地，需要糾正長期以來形成的，由于土地出讓制度造成的對本來作為土地所有者的城鄉(xiāng)居民公共權(quán)力的損害，回歸土地公有制的本來含義。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取劃撥土地的方式，將政府儲(chǔ)備土地的80％以上用于保障房，向廣大的城鄉(xiāng)居民提供足量的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，同時(shí)推動(dòng)城市建成區(qū)內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的合理化，推進(jìn)農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)，則中國城市的住房問題，有望得到根本的解決。

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