南京仲裁委員會(huì)關(guān)于申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人就投資合同糾紛仲裁案
案例內(nèi)容
【案情簡(jiǎn)介】
2010年8月8日，申請(qǐng)人某某投資管理有限公司與被申請(qǐng)人H市人民政府簽訂了《投資合同》，約定申請(qǐng)人在某某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱為經(jīng)濟(jì)區(qū)）投資興建年產(chǎn)6萬(wàn)噸A項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額為4億元。合同約定，申請(qǐng)人須在經(jīng)濟(jì)區(qū)登記注冊(cè)A有限公司（后實(shí)際登記為B有限公司）。被申請(qǐng)人在新公司成立后30日內(nèi)，為申請(qǐng)人以新公司的名義辦理A項(xiàng)目用地約145畝的出讓手續(xù)，并為其辦理完畢《國(guó)有土地使用權(quán)證》。申請(qǐng)人將于領(lǐng)取項(xiàng)目規(guī)劃選址意見書和規(guī)劃紅線圖之日起90日內(nèi)完成項(xiàng)目的總體規(guī)劃并報(bào)規(guī)劃部門審批。根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的該項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，于該地塊具備開工條件和雙方約定的相關(guān)條款達(dá)成之日起60日內(nèi)，須保證該項(xiàng)目主體建筑開工建設(shè)，并嚴(yán)格按照項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)批復(fù)的要求時(shí)間持續(xù)投入資金進(jìn)行建設(shè)，保證該項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。全部工程應(yīng)在18個(gè)月有效施工月內(nèi)完成約定的項(xiàng)目建設(shè)。如果申請(qǐng)人未按本合同約定的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行建設(shè)，工程連續(xù)停工超出國(guó)家相關(guān)規(guī)定，則被申請(qǐng)人有權(quán)解除本合同，并依法收回未利用地塊的土地使用權(quán)。同時(shí)，被申請(qǐng)人承諾將給予申請(qǐng)人相應(yīng)的優(yōu)惠政策，全程協(xié)助申請(qǐng)人及時(shí)辦理項(xiàng)目審批、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記、銀行開戶等各種開辦手續(xù)。如果因被申請(qǐng)人原因?qū)е挛茨馨凑毡竞贤s定的時(shí)間具備開工條件，被申請(qǐng)人應(yīng)向申請(qǐng)人支付相應(yīng)的逾期違約金，申請(qǐng)人并有權(quán)要求終止本合同，及要求被申請(qǐng)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如果因被申請(qǐng)人原因，未按合同約定的時(shí)間具備竣工條件，被申請(qǐng)人應(yīng)向申請(qǐng)人支付相應(yīng)的逾期違約金。申請(qǐng)人有權(quán)要求賠償損失。
在上述《投資合同》簽訂的同一日，雙方當(dāng)事人還簽訂了《補(bǔ)充合同》。在該補(bǔ)充合同中，被申請(qǐng)人為了鼓勵(lì)申請(qǐng)人在某投資并加快項(xiàng)目建設(shè)，承諾籌措3800萬(wàn)元作為專項(xiàng)扶持資金，資金由雙方共管用于廠房建設(shè)，按約定的建設(shè)進(jìn)度分五次撥付到申請(qǐng)人的新企業(yè)賬戶。
2013年，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人發(fā)出解除合同通知書，稱由于申請(qǐng)人先期提供的項(xiàng)目可行性報(bào)告與該項(xiàng)目實(shí)際生產(chǎn)工藝（須使用酸堿等?；罚┎环擁?xiàng)目屬化工類項(xiàng)目，不符合某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等要求，致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，根據(jù)《合同法》第94、96條規(guī)定，解除《投資合同》與《補(bǔ)充合同》。同年，申請(qǐng)人致函被申請(qǐng)人，拒絕單方解除合同，并要求被申請(qǐng)人妥善解決問(wèn)題。
2014年，被申請(qǐng)人向H市中級(jí)人民法院起訴，請(qǐng)求判令解除《投資合同》與《補(bǔ)充合同》，返還專項(xiàng)扶持資金1500萬(wàn)元，并支付利息。因申請(qǐng)人和第三人提出管轄權(quán)異議，某省高級(jí)人民法院作出民事裁定書，認(rèn)為案涉合同約定的仲裁條款有效，應(yīng)當(dāng)作為本案管轄權(quán)確定的依據(jù)。
2014年9月，申請(qǐng)人向南京仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)。南京仲裁委員會(huì)依法組成仲裁庭作出裁決。
【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】
1、如何看待本案爭(zhēng)議合同的效力？
2、被申請(qǐng)人是否應(yīng)當(dāng)支付2300萬(wàn)元扶持款？
3、被申請(qǐng)人是否應(yīng)當(dāng)返還已交付土地的使用權(quán)并恢復(fù)原土地使用權(quán)登記、交付未曾交付的建設(shè)用地？
【裁決結(jié)果】
仲裁庭根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第六十條、第一百零七條的規(guī)定，裁決：
1、對(duì)申請(qǐng)人的全部仲裁請(qǐng)求均不予支持；
2、本案的仲裁費(fèi)用由申請(qǐng)人自行承擔(dān)。
【相關(guān)法律法規(guī)解讀】
判斷招商引資合同的約定是否為行政協(xié)議性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，以及最高法院相關(guān)裁定確定的原則和標(biāo)準(zhǔn)。
行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。
1、招商引資協(xié)議屬于一種特殊的合同，合同中約定的民事權(quán)利義務(wù)與行政權(quán)利義務(wù)的相互交錯(cuò)。如果雙方當(dāng)事人已經(jīng)約定爭(zhēng)議通過(guò)仲裁解決，并明確約定了仲裁機(jī)構(gòu)，則當(dāng)事人有權(quán)選擇就協(xié)議的部分內(nèi)容或全部?jī)?nèi)容提起仲裁；
2、在合同的履行過(guò)程中，政府承諾的優(yōu)惠政策及政府承擔(dān)的一些義務(wù)，如土地使用權(quán)的審批與登記、建設(shè)用地的供給、投資項(xiàng)目的審批、環(huán)境評(píng)估與審批等，往往需要通過(guò)相關(guān)政府職能部門的溝通、協(xié)調(diào)、審批等行政行為，方能最終得到履行或?qū)崿F(xiàn)，因此，如果相關(guān)職能部門未批準(zhǔn)或未兌現(xiàn)諸如給予投資人稅收、出讓土地使用權(quán)等優(yōu)惠政策，或者實(shí)施了收回土地使用權(quán)、撤銷環(huán)評(píng)和項(xiàng)目立項(xiàng)等行政行為，投資人只能就此依法提起行政復(fù)議或提起行政訴訟，尋求行政法律救濟(jì)，而不能通過(guò)民事訴訟或商事仲裁的途徑，要求政府通過(guò)行使行政職權(quán)，辦理其承諾的事項(xiàng)，或者撤銷其行政決定、行政行為。
3、合同中政府承諾的扶持資金雖為財(cái)政支付項(xiàng)目，但如雙方當(dāng)事人均認(rèn)可其是否應(yīng)予支付或返還的請(qǐng)求可通過(guò)仲裁確定，則在該受理不損害公共利益的前提下，仲裁庭亦可受理。但仲裁庭應(yīng)根據(jù)扶持資金的給付目的、使用范圍、支付條件、協(xié)議履行狀況，并參鑒各地政府招商引資政策和通常做法，審慎地予以裁定。
【結(jié)語(yǔ)和建議】
1、無(wú)論招商引資合同為民事合同或行政合同，當(dāng)事人在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上，依法具有選擇權(quán)。當(dāng)事人如選擇仲裁解決爭(zhēng)議，則仲裁機(jī)構(gòu)有權(quán)受理仲裁申請(qǐng)。政府部門與企業(yè)簽訂的招商引資合同，屬于民商事合同，抑或?qū)儆谛姓f(xié)議，歷來(lái)是爭(zhēng)議的問(wèn)題。
民商事合同論的主要理由為：（1）雙方主體地位平等，合同是在平等互利、充分協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的，合同中關(guān)于解除、救濟(jì)等的約定，均體現(xiàn)了私法自治。（2）雙方利益互換，合同權(quán)利義務(wù)對(duì)等。企業(yè)獲得政策、資金和土地優(yōu)惠，而政府獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。（3）合同標(biāo)的本身不涉及行政管理事項(xiàng)，相關(guān)行政管理事項(xiàng)的約定僅為輔助對(duì)方實(shí)現(xiàn)合同目的。
行政協(xié)議論的主要理由為：（1）投資合同主體一方為行政機(jī)關(guān)，雙方當(dāng)事人的地位并不平等；（2）政府履行其合同義務(wù)，對(duì)相關(guān)稅費(fèi)、資金和土地予以優(yōu)惠，需要運(yùn)用行政職權(quán)。（3）招商引資合同符合政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能目標(biāo)，具有實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。
由于這類合同中，民事權(quán)利和義務(wù)的約定與行政權(quán)利和義務(wù)、行政權(quán)力和職責(zé)的約定相互交錯(cuò)，難以完全分離，因此不同的法院往往也在案件性質(zhì)、適用的法律規(guī)范、救濟(jì)程序等方面，做出不同的判決。但也正因如此，最高人民法院在（2017）最高法行再99號(hào)裁定中指出：我國(guó)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部?jī)H系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨(dú)立對(duì)外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實(shí)踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級(jí)法院間裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù)。為此，企業(yè)在發(fā)生糾紛時(shí)，即便協(xié)議具有行政協(xié)議的屬性，但在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上，依然依法具有選擇權(quán)，有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇，而不應(yīng)當(dāng)僅僅根據(jù)對(duì)于協(xié)議性質(zhì)的定性否定當(dāng)事人的選擇權(quán)。
本案即是當(dāng)事人行使法律救濟(jì)選擇權(quán)的結(jié)果。
2、仲裁機(jī)構(gòu)依法只能依法審理和裁決招商引資合同中涉民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容和事項(xiàng)。
即便當(dāng)事人可以選擇民事訴訟或者商事仲裁的救濟(jì)方式，鑒于《仲裁法》對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)受理案件的范圍和裁決事項(xiàng)的法定限制，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分招商引資合同中的民事權(quán)利義務(wù)與行政權(quán)利義務(wù)，避免越權(quán)審理和裁決行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不能就行政決定和行政行為加以裁決。如果因政府一方的行政決定或行政行為導(dǎo)致合同不能履行，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟，先獲得行政救濟(jì)，如撤銷行政決定或行政行為?；蛘?，向當(dāng)事人釋明，只能要求解除合同。仲裁機(jī)構(gòu)不能裁決撤銷行政決定或行政行為，并支持繼續(xù)履行合同的主張。
3、判斷招商引資合同的約定是否為行政協(xié)議性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。
行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。
4、在審理招商引資合同糾紛案時(shí)，應(yīng)妥善認(rèn)定政府與企業(yè)簽訂的合同效力，對(duì)有關(guān)政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約、毀約的，應(yīng)依法支持企業(yè)的合理訴求，依法平等保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家。