2000年前后，仲裁界曾經(jīng)有一場關(guān)于仲裁機構(gòu)性質(zhì)的討論，核心問題是：仲裁委員會是不是民間組織？ 中國1994年頒布，1995年施行的《仲裁法》對這個問題并沒有給出明確答案。該法第十四條規(guī)定：“仲裁委員會獨立于行政機關(guān)，與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系。”《仲裁法》的制定和這一條規(guī)定都是有深刻背景的。 1995年之前，中國除了貿(mào)促會下屬的國際貿(mào)易仲裁委員會，國內(nèi)經(jīng)濟糾紛仲裁機構(gòu)有兩類：一類是根據(jù)1981年頒布的《經(jīng)濟合同法》，設(shè)在各級工商行政管理機關(guān)的經(jīng)濟合同仲裁委員會，另一類是根據(jù)1987年頒布的《技術(shù)合同法》，設(shè)在各級科委下面的技術(shù)合同仲裁委員會。這兩類仲裁機構(gòu)帶有明顯行政色彩，具體表現(xiàn)在，仲裁機構(gòu)按行政層級設(shè)立，實行地域和級別管轄，仲裁員主要由行政機關(guān)工作人員擔(dān)任，仲裁規(guī)則具有明顯計劃經(jīng)濟色彩，對仲裁裁決不服可以向法院起訴等。 1993年黨的十四屆三中全會召開，全會做出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，確立了中國經(jīng)濟體制改革的總目標(biāo)，并要求建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會主義法律體系。在這樣的背景下，改革多有詬病的行政仲裁制度，建立與國際商事仲裁相接軌的國內(nèi)仲裁體制勢在必行。《仲裁法》誕生了。
仲裁機構(gòu)到底是什么性質(zhì)的組織？
01
新仲裁制度的30年實踐
與舊仲裁制度相比，《仲裁法》確立的新仲裁制度有幾個重大變化：一是確立仲裁機構(gòu)獨立原則。仲裁機構(gòu)獨立設(shè)置，不隸屬于任何行政機關(guān)，也不受行政機關(guān)干涉；二是確立仲裁自愿原則。仲裁機構(gòu)不按行政層級設(shè)立，也無級別和地域管轄，當(dāng)事人通過訂立仲裁協(xié)議選擇仲裁和仲裁機構(gòu)；三是實行或裁或訴原則。當(dāng)事人申請仲裁的，法院不再受理就同一事項提起的訴訟請求；四是實行不公開審理、一裁終局原則；五是當(dāng)事人申請仲裁的，可以自行選擇仲裁員或委托仲裁機構(gòu)指定仲裁員組成仲裁庭，裁決由仲裁庭獨立做出；六是當(dāng)事人不自動履行生效裁決時，另一方可以申請法院執(zhí)行；七是仲裁委員會組成人員中，經(jīng)濟貿(mào)易和法律專家不得少于三分之二。這些規(guī)定當(dāng)時已最大限度接近國際商事仲裁制度。
《仲裁法》規(guī)定，新的仲裁機構(gòu)由城市人民政府組織有關(guān)部門和商會統(tǒng)一組建，在省級司法行政機關(guān)登記。為了保證《仲裁法》的規(guī)定真正得到落實，防止可能出現(xiàn)的部門利益影響，經(jīng)全國人大常委會與國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)人商定，決定由城市人民政府的政府法制機構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)，國務(wù)院層面由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。
北京仲裁委員會的組建，嚴(yán)格按照《仲裁法》和國務(wù)院文件執(zhí)行，并有所創(chuàng)新。
北京仲裁委員會組成人員，經(jīng)市政府法制辦會同當(dāng)時的市工商局、科委、司法局和貿(mào)促會北京分會等方面協(xié)商提出，仲裁委員會主任由中國政法大學(xué)教授江平擔(dān)任，組成人員中來自大學(xué)、研究機構(gòu)和法律實務(wù)界的經(jīng)濟貿(mào)易、法律專家不少于三分之二。仲裁委辦公室由市編辦參照事業(yè)單位管理，暫定事業(yè)編制40人，下設(shè)四個處室，實際機構(gòu)設(shè)置和人員數(shù)量按照“精干高效”原則確定。辦公室主任為副局級，由市委組織部任命。
為了保障北京仲裁委員會（下稱“北仲”）的順利運作，市政府同時明確，北仲由市政府法制辦負(fù)責(zé)聯(lián)系。為了保證北仲的獨立性，市政府法制辦只做好聯(lián)系服務(wù)工作，并從一開始就明確了“三不”原則，即：不插手北仲具體事務(wù)，不拿走北仲一分錢，不向北仲安插一個干部。20多年來，幾任市政府法制辦領(lǐng)導(dǎo)始終堅持這幾條原則。
北仲成立后，認(rèn)真落實《仲裁法》各項規(guī)定，率先提出走民間化、國際化的發(fā)展方向，并開創(chuàng)性地采取了一系列措施，避免重蹈行政仲裁的覆轍。
一是始終堅持北仲主任由國內(nèi)頂尖民法專家擔(dān)任，逐步減少組成人員中行政機關(guān)背景委員；二是辦公室工作人員實行全員合同制，秘書長工資關(guān)系從行政機關(guān)轉(zhuǎn)到北仲；三是過渡期后，不再財政撥款，實行自收自支和企業(yè)化管理，辦公室人員工資福利實行市場調(diào)節(jié)；四是制定并不斷修改仲裁規(guī)則，使之最大限度接軌國際商事仲裁制度，等等。
北仲的一系列改革，引起全國仲裁機構(gòu)的廣泛關(guān)注，也引發(fā)一些人的爭論和討論。
當(dāng)時全國有200多個仲裁機構(gòu)，大多依靠財政撥款支撐，沒有條件，也不愿意走自收自支之路。在這樣的背景下，中國仲裁機構(gòu)朝什么方向走，要不要堅持市場化、民間化和國際化成為爭論的焦點。北仲是國內(nèi)第一批按照《仲裁法》組建的仲裁機構(gòu)，也是全國第一家堅持走民間化道路、按照國際商事仲裁模式進行摸索實踐的仲裁機構(gòu)。北仲的一些機構(gòu)建設(shè)做法，如今已經(jīng)在仲裁機構(gòu)改革浪潮中得到越來越多的認(rèn)可和推行。
堅持仲裁機構(gòu)民間化，首先是去行政化。去行政化就要解決好人、財、事的問題。
人的問題。一是仲裁委組成要以經(jīng)貿(mào)、法律專家為主體。就北仲的經(jīng)驗來看，仲裁委員會主任由國內(nèi)知名法律專家學(xué)者擔(dān)任（江平擔(dān)任第一至五屆主任，梁慧星擔(dān)任第六、七屆主任），并且做到實至名歸，有職有權(quán)。二是秘書機構(gòu)不搞行政化，實行全員有期限的合同制，中層崗位實行聘任制，有上有下，最大限度避免了各種人事關(guān)系的干擾。
財?shù)膯栴}。北仲的做法，一是委員會財產(chǎn)實行自收自支，社會審計，不搞所謂“收支兩條線”；二是秘書人員工資待遇由委員會按照市場化原則自行確定；三是收入主要部分向仲裁員傾斜，并最終做到仲裁員報酬與委員會服務(wù)收費分開計收和管理。委員會財務(wù)改革的目標(biāo)，仲裁員報酬保持一定水準(zhǔn)，并逐步向國際商事仲裁靠攏。
事的問題。一是法律規(guī)定的屬于仲裁委員會事務(wù)，由委員會自主決定，有關(guān)部門依法監(jiān)督，無需審批；二是堅持仲裁庭依法獨立裁決，只接受法院依法監(jiān)督，不受行政機關(guān)和其他組織、個人的干涉；仲裁委員會不插手具體案件辦理，堅持尊重仲裁庭獨立裁決。這方面，北仲確實做得很好。我在擔(dān)任北京市政府法制辦副主任、主任，并兼任北京仲裁委員常務(wù)副主任、副主任的20多年期間，沒有給仲裁庭和仲裁員寫過一張條子，沒有審批或過問過一件具體案件。北仲至今沒有發(fā)生過一起貪污受賄、枉法裁判的案例。
02
仲裁機構(gòu)是否該堅持民間化發(fā)展？
是否堅持民間化發(fā)展道路的爭議，實際是如何認(rèn)識國內(nèi)仲裁發(fā)展方向問題，本質(zhì)關(guān)系到仲裁以及仲裁機構(gòu)的性質(zhì)問題。在國外沒有這個問題，在國內(nèi)，這個問題有點復(fù)雜。
按照中國法律和行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定，社團組織由民政部門登記管理；企業(yè)由市場監(jiān)管部門登記管理；事業(yè)單位由編制部門登記管理，事業(yè)組織中的科研、衛(wèi)生醫(yī)療、學(xué)校以及律師公證等，分別由各級政府的科委、衛(wèi)生、教育、司法行政部門實施行業(yè)管理。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會組成人員由市政府聘任，在司法行政部門登記，仲裁委辦公室則按照現(xiàn)有組織體系參照事業(yè)單位來管理。所以，仲裁委員會的性質(zhì)一直沒有一個明確的法律定位。
為弄清仲裁機構(gòu)到底是什么組織，我們不妨先從“不是什么”進行分析。
首先，仲裁機構(gòu)不是企業(yè)。仲裁機構(gòu)與企業(yè)有相似之處，都是要經(jīng)過市場選擇，實行有償服務(wù)，沒有“鐵飯碗”。但仲裁機構(gòu)不是以營利為目的的組織，不是圍繞“賺錢”來開展活動，仲裁收費基本要求是收與支大體平衡，除仲裁員報酬和工作人員工資福利，其收入結(jié)余不得在投資者間分配，這是與企業(yè)最根本的區(qū)別。
其次，仲裁機構(gòu)不是社團組織。仲裁機構(gòu)與社團也有相似之處，都是非營利法人，有特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不能從事與其性質(zhì)不符的其他活動，社團組織也可以從事有限的有償服務(wù)活動，其做出的決議只對社團成員有約束力。但仲裁機構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)事人的約定，對其發(fā)生的財產(chǎn)權(quán)益糾紛依法進行審理，做出維持、變更或撤銷當(dāng)事人實體性權(quán)利義務(wù)的裁決，并有司法執(zhí)行效力，這是任何社團都不具有的。
第三，仲裁機構(gòu)不是事業(yè)單位。按照現(xiàn)行事業(yè)單位分類改革方案，事業(yè)組織按其功能分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三大類。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，如原證監(jiān)會、銀保監(jiān)會；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)，如一些研發(fā)、培訓(xùn)類機構(gòu)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性，如公立教育、公立醫(yī)療機構(gòu)等。
第四，仲裁委是不是公益性組織呢？答案是否定的。仲裁機構(gòu)與公益組織有相似之處，不是私益組織，不追逐利潤，向當(dāng)事人提供無差別服務(wù)，但任何公益組織都無權(quán)對本組織成員之外的人做出確認(rèn)、變更民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的決定，并獲得法律效力。
仲裁和仲裁機構(gòu)有哪些區(qū)別于其他組織的特征呢？我認(rèn)為，主要有以下幾條：
第一，仲裁是基于當(dāng)事人意思自治原則為基礎(chǔ)的糾紛解決機制。仲裁機構(gòu)受理仲裁案件的前提是糾紛當(dāng)事人之間達成的有效仲裁協(xié)議，當(dāng)事人選擇仲裁解決糾紛即意味著接受裁決結(jié)果，并放棄訴訟權(quán)利。
第二，仲裁機構(gòu)對民事糾紛以及糾紛當(dāng)事人沒有強制管轄權(quán)，當(dāng)事人選擇仲裁以及仲裁機構(gòu)以信任為基本前提。仲裁依靠專業(yè)、高效、不公開等優(yōu)勢和仲裁機構(gòu)提供的良好服務(wù)體驗獲得當(dāng)事人信任。
第三，根據(jù)《仲裁法》，仲裁委員會組成人員由設(shè)區(qū)市的城市人民政府從法律、商貿(mào)專業(yè)人員中聘任。仲裁委員會聘任仲裁員，當(dāng)事人又從仲裁機構(gòu)聘任的仲裁員中選定仲裁員組成仲裁庭裁決糾紛。
第四，仲裁員的勞動和仲裁機構(gòu)的服務(wù)是有償?shù)?，仲裁員報酬和仲裁機構(gòu)服務(wù)費用，由仲裁案件當(dāng)事人按照仲裁機構(gòu)明示的標(biāo)準(zhǔn)支付。
第五，仲裁機構(gòu)不設(shè)專職仲裁員，仲裁機構(gòu)與仲裁員的關(guān)系是松散的聘任，而非雇傭和隸屬。仲裁員可以有自己的職業(yè)，也可以無職業(yè)。一個人只要符合法定條件，可以在多個仲裁機構(gòu)同時擔(dān)任仲裁員。
從上述特征可以看出，仲裁委員會不是官方機構(gòu)，也不同于企業(yè)、社團組織和其他從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，而是具有民間性質(zhì)、以提供特定法律服務(wù)為宗旨，而又為國家法律所認(rèn)可的一種特殊社會組織。仲裁機構(gòu)由委員會、仲裁員、秘書機構(gòu)三部分組成，在中國現(xiàn)有組織體系中，還沒有對應(yīng)物。在中國，現(xiàn)有仲裁機構(gòu)都是依照《仲裁法》組建的，因此可以稱作是特殊的法定機構(gòu)。
實際上，在改革開放的進程中，社會組織形態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)了新的變化，一類是民辦非企業(yè)組織。根據(jù)國務(wù)院1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位（組織），是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。如各類民辦學(xué)校、醫(yī)院、文藝團體、科研院所、體育場館、職業(yè)培訓(xùn)中心、福利院、人才交流中心等。根據(jù)國務(wù)院條例的規(guī)定，民辦非企業(yè)組織由各級政府所屬民政部門負(fù)責(zé)登記管理。北仲舉辦的商事糾紛調(diào)解中心即屬于這類組織。
另一類是基金會。根據(jù)國務(wù)院2004年頒布的《基金會登記管理條例》，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?；饡筛骷壵拿裾块T登記管理，但不是按照社團組織登記管理，是一類特定的非營利法人組織。
2020年頒布的《民法典》，將法人劃分為營利法人、非營利法人、特別法人三類。其中第八十七條規(guī)定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。并規(guī)定，“非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等”。
根據(jù)《民法典》規(guī)定，仲裁機構(gòu)應(yīng)該被認(rèn)定為非營利法人。至于屬于第八十七條二款規(guī)定的哪一類非營利法人，至今沒有明確的權(quán)威解釋。《民法典》第八十七條例舉了四類非營利法人，基于本文前面的分析，仲裁機構(gòu)顯然不屬于前三類，是否屬于第四類，即“社會服務(wù)機構(gòu)”？我認(rèn)為，可以這樣理解。一是第八十七條一款對非營利法人做了定性規(guī)定，其中對非營利法人的設(shè)立目的規(guī)定為“為公益目的或者其他非營利目的”，顯然社會服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立不全然是為了公益目的。二是民法典第九十二條對為公益目的設(shè)立的社會服務(wù)機構(gòu)做了專門規(guī)定，即“具備法人條件，為公益目的以捐助財產(chǎn)設(shè)立的基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格”。據(jù)此，我們可以認(rèn)為，“為公益目的以捐助財產(chǎn)設(shè)立的社會服務(wù)機構(gòu)”只是其中的一類，也就是說還有其他具有非營利法人特征、為非營利目的設(shè)立的社會服務(wù)機構(gòu)存在。
再補充一點，仲裁機構(gòu)與具有公益目的的捐助法人有明顯區(qū)別：一是財產(chǎn)來源不同。捐助法人資產(chǎn)來源于社會捐助，仲裁機構(gòu)資產(chǎn)來自其提供的仲裁服務(wù)的收費；二是財產(chǎn)用途不同。仲裁機構(gòu)的財產(chǎn)主要用于保障機構(gòu)自身正常運轉(zhuǎn)，捐助資金主要用于實現(xiàn)其設(shè)立的公益目的；三是生存條件不同。仲裁機構(gòu)的仲裁業(yè)務(wù)具有市場化特征，當(dāng)事人的選擇是機構(gòu)生存的條件，仲裁機構(gòu)沒有收入或其收入不能維持其生存時，將面臨解散或撤銷，而捐助機構(gòu)沒有這種生存危機；四是設(shè)立目的不同。捐助法人為某種公益目的而設(shè)立，仲裁機構(gòu)的設(shè)立是為社會提供一種可選擇的、以仲裁方式解決經(jīng)濟糾紛的服務(wù)，這種服務(wù)具有一定公共服務(wù)屬性，但顯然不是公益性質(zhì)。
綜上，我以為，《民法典》第八十七條對非營利法人的例舉，其中“社會服務(wù)機構(gòu)”應(yīng)該包括仲裁機構(gòu)以及其他具有非營利法人性質(zhì)的組織。