——陜西高院裁定王某某訴商洛市商州區(qū)人民政府確認(rèn)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為違法案
裁判要旨
評(píng)估在房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中，只是作為確定被征收房屋價(jià)值的一個(gè)環(huán)節(jié)，是安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)房屋征收補(bǔ)償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。因此，選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為屬程序性行政行為，不產(chǎn)生獨(dú)立的行政法律效力，不具有可訴性。
【案情】
2010年12月13日，為加快陜西省商洛市西街片區(qū)舊城改造步伐，商洛市商州區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱商州區(qū)政府）成立了西街片區(qū)舊城改造環(huán)境保障辦公室（以下簡(jiǎn)稱商州區(qū)舊改辦）。2011年4月15日，商州區(qū)舊改辦與陜西華鼎房地產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱華鼎公司）簽訂了委托評(píng)估協(xié)議書，華鼎公司接受委托后，對(duì)西街片區(qū)房屋進(jìn)行了勘查、測(cè)量、評(píng)估，并向商州區(qū)政府出具了房屋評(píng)估報(bào)告。2011年8月5日，商洛市西街片區(qū)集體建設(shè)用地被依法征收為國(guó)有。同年10月28日，商州區(qū)政府作出《關(guān)于實(shí)施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》并發(fā)布公告。2013年8月6日，王某某與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議。2015年9月23日，王某某起訴請(qǐng)求確認(rèn)商州區(qū)政府單方選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為違法。
【裁判】
商洛市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，商州區(qū)政府選定房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條、第二十條的規(guī)定，選定的華鼎公司具有三級(jí)資質(zhì)，亦符合《房屋估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》第二十四條的規(guī)定。在華鼎公司作出評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，王某某已經(jīng)與商州區(qū)政府達(dá)成并簽訂了房屋征收實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議，并已經(jīng)實(shí)際履行完畢。故王某某要求確認(rèn)商州區(qū)政府單方選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為違法的訴訟請(qǐng)求于法無(wú)據(jù)，不予支持。判決駁回王某某的訴訟請(qǐng)求。
王某某不服一審判決，提起上訴。陜西省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，評(píng)估在房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中，只是作為確定被征收房屋價(jià)值的一個(gè)環(huán)節(jié)，是安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)房屋征收補(bǔ)償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。因此，選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為不屬于可訴的獨(dú)立的行政行為。且在本案中，評(píng)估報(bào)告作出后，王某某于2013年8月6日與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議，該協(xié)議的內(nèi)容與評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容一致。王某某沒(méi)有對(duì)安置補(bǔ)償協(xié)議主張權(quán)利，而單獨(dú)對(duì)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為提起行政訴訟，因選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為不具有獨(dú)立的可訴性，故王某某的起訴，依法應(yīng)裁定駁回。一審法院立案受理并作出判決，屬適用法律不當(dāng)，依法應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（一）、（八）項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十九條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定撤銷一審判決，駁回王某某的起訴。
【評(píng)析】
選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為屬程序性行政行為。所謂程序性行政行為，是指行政主體在處理行政事務(wù)過(guò)程中，運(yùn)用程序職權(quán)處分行政相對(duì)人的程序權(quán)利義務(wù)，從而間接影響行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的公法行為。一般而言，程序性行政行為往往不具有訴訟意義的獨(dú)立性，亦即不具有可訴性，其原因的主要理論基礎(chǔ)在于程序性行政行為的原則。因此，司法不宜提前介入。具體地講，第一，程序性行政行為往往不具有獨(dú)立的法律效力，其所產(chǎn)生的法律效力通常被最終的實(shí)體行政行為所吸收或覆蓋，不應(yīng)被單獨(dú)納入司法審查范圍。第二，出于維護(hù)行政效率的目的，避免因?qū)Τ绦蛐孕姓袨榈膶彶槎袛嗾５男姓绦蜻M(jìn)程，使行政機(jī)關(guān)實(shí)體決定的作出遭受延誤，不將單獨(dú)對(duì)程序性行政行為提起的訴訟納入司法審查范圍。第三，將程序性行政行為和最終的實(shí)體行政行為一并救濟(jì)，既符合法律救濟(jì)效益，也可避免程序性行政行為和最終的實(shí)體行政行為兩個(gè)救濟(jì)程序并行而可能發(fā)生結(jié)果不能調(diào)和的矛盾。
具體到本案，房屋征收補(bǔ)償過(guò)程包含很多環(huán)節(jié)，選定評(píng)估機(jī)構(gòu)就是其中一環(huán)。依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條第一款和《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第六條第一款的相關(guān)規(guī)定，被征收房屋的價(jià)值應(yīng)當(dāng)評(píng)估確定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)與選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂委托合同?？梢?jiàn)，評(píng)估是確定被征收房屋價(jià)值的必經(jīng)程序，選定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)，是一種程序權(quán)利。商州區(qū)政府選定華鼎公司作為王某某被征收房屋的評(píng)估機(jī)構(gòu)之行為，是其在處理西街片區(qū)房屋征收補(bǔ)償行政事務(wù)過(guò)程中，依據(jù)上述法律規(guī)定，履行與選定評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂委托合同行政職責(zé)的行為，處分的是王某某的程序權(quán)利，因此該行為屬程序性行政行為。而選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為確實(shí)對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，但這種影響，或者說(shuō)該程序性行政行為產(chǎn)生的法律效力，并不能獨(dú)立于最終實(shí)體行政行為。選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為依附于最終的補(bǔ)償行為，為最終補(bǔ)償行為所吸收。故本案被訴的選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為不具有單獨(dú)的可訴性。
當(dāng)事人認(rèn)為被訴選定評(píng)估機(jī)構(gòu)行為侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)與最終補(bǔ)償行為一并提起行政訴訟主張權(quán)利。如前所述，程序性行政行為一般不被單獨(dú)納入司法審查范圍直接接受司法監(jiān)督和裁判，但是由于程序性行政行為往往與最終實(shí)體行政行為之間存在手段和目的、條件和結(jié)果的某種關(guān)系，并透過(guò)最終實(shí)體行政行為產(chǎn)生一定的法律效力，因此應(yīng)當(dāng)將其作為最終實(shí)體行政行為的組成部分，一并接受司法審查，充分保障當(dāng)事人尋求行政法律救濟(jì)的權(quán)利。結(jié)合本案，王某某認(rèn)為商州區(qū)政府單方選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的行政行為違法，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)補(bǔ)償行為提起行政訴訟時(shí)一并主張權(quán)利。
本案案號(hào)：（2015）商中行初字第00061號(hào)；（2016）陜行終128號(hào)
案例編寫人：陜西省高級(jí)人民法院 焦玉珍 張慧穎
（來(lái)源：人民法院報(bào) 2017-06-29 06版）